地方财政增长及其“困境”

山东小王

2010年10月08日 00:18    王振宇    中国经济时报 

　一定时期内地方财政增长与该时期地方经济发展水平、公共需求、财税分配制度等密切相关。首先，改革开放以来，我国经济高速增长，经济总量由1978年的3645.2亿元，增加到2009年的335352.9亿元，年均增长9.9%，创造了中国经济发展“奇迹”，这为地方财政增长提供了前提和可能。其次，1998年所确立的公共财政改革取向，特别是近些年来民生财政的实践，已使地方财政从“小而窄”的活动范围，拓展至“大而宽”的社会公共需要，强力的支出“需求”拉动，客观上需要地方政!府必须不断地做大财政“蛋糕”。第三，1994年中央与地方财政关系框架的设计，选择了渐进式改革路径，即“基数+增长”的模式，这种激励增长的约束机制，“倒逼”着地方政!府必须不遗余力地“增长”，从而促使地方财政收入规模不断扩大。第四，现行的行政考核制度，主要信奉着“对上不对下”的基本取向，迫使地方政!府竞相追逐GDP，这样地方财政也在不知不觉中步入了“财政经济主义”的循环。所有这些都驱动着地方财政收支规模不断增长。

　　1995年—2009年，全国地方财政收入年均增长20.8%。在数据采集的14个年度内，1年在一位数区间增长，6年在10%—20%区间增长，7年在20%—30%区间增长。持续的高速增长，客观上做大了地方财政“蛋糕”。1994年地方财政收入仅为2311.6亿元，到2009年则提高到32580.7亿元，年均增加2018亿元，15年间增长了13.1倍。地方财政规模的扩大，相应增强了地方政!府“中观”调控支付能力，确保了政权运行、公教人员工资发放和重点、法定支出，较好地化解了体制转轨和结构调整中的矛盾和问题，弥补了市场失灵和缺陷，促进了地方经济社会的平稳运行。

　　面对后金融危机时代的巨大冲击，地方财政收入依然表现出强劲的增长态势。今年上半年，地方财政收入增速高达26.5%，预计全年收入总量有望突破“四万亿”。

　　事实上，“增长”与“发展”具有不同的内涵。“增长≠发展”，只有有发展的增长才具有可持续性。置身于地方视角，同样感受到地方财政“增长”的烦恼，并未享受到“增长”的快乐，有时甚至步入了“增长”的极限，也在不知不觉中陷入了增长“困境”：

　　第一，地方财政出现了“超能力”增长。地方财政收入GDP增长的高弹性，较好反映出这一特征。1995年—2009年，地方平均水平为1.40,14个年度中5年小于1,3年约等于1,6年大于1，总体水平大于1。这意味着地方财政的增长能力，不是构建在适度规模基础上，而是超现实、超可能的汲取。同样，地方支出财政GDP增长弹性，平均水平为1.43，也属于上述情况。上述增长是仅就地方财政预算内而言的，若将预算外、体制外的政!府收入因素考虑在内，则属于超水平分配。这种“竭泽而渔”式的增长，客观上加重了宏观税负，伤害了微观经济运行的基础，影响着地方财政的可持续发展。

　　第二，地方财政出现了“低质量”增长。2003年—2009年，地方一般非税收入由1572.1亿元增加到6445.2亿元，年均增长26.5%，比同期一般预算收入、税收收入增幅高4.4和5.4个百分点；非税收入占一般预算收入的比重也由16%提高到19.8%。非税收入的“来五去五”特性，使地方财政的“含金量”大打折扣，也就是通常所说的“数字财政”与“财力财政”之间的矛盾。如果考虑到弄虚作假等不规范行为，如拉税转税、先征后返、寅吃卯粮等，则地方财政增长质量就会进一步降低。这种不实的增长，制约着地方财政增长的有效性。

　　第三，地方财政出现了“行政性”增长。相对于经济性增长而言，这种增长模式缘于现行的财政体制压力、地方政!府间竞争和政绩考核制度。特别是1994年的分税制财政体制，选择了增量改革路径，较好确保了地方既得利益。但随着时间的推移，这种渐进式改革也表现出一定的累退性，即大量选择共享税模式，使得“基数”越垫越高，而环比增量的“增长”越来越有限，这样地方政!府就在不知不觉中步入了保“基数”之战，陷入了“基数+增长”的体制陷阱。实地调查发现，在地方政!府的某些县乡层级，为了确保完成上一年度的“基数”，自上而下层层分解指标任务，不惜牺牲生态资源环境，过分招商引资，甚至弄虚作假，形成了较为典型的行政主导性增长模式。这些华丽的数字，不只是虚化了地方财政规模，最终降低的还是地方政!府公共产品供给能力。

　　第四，地方财政出现了“负债性”增长。1994年分税制改革时，构想了较为完善的地方税体系，而后十多年不断进行的共享、暂停、取消等项改革，使得地方税税源日渐枯竭。目前，中央税为4个，地方税为8个，中央与地方共享税为7个。数量上，地方税可观，而实际上地方税收入规模(2008年)仅占全国的6.9%。地方税体系的缺失，地方政!府事权的无限度扩大，加剧了地方财政收支矛盾。《预算法》虽明令禁止地方政!府发债，实际上存在着大量变相的融资举债行为，特别是近几年地方政!府融资平台雨后春笋般地出现，加剧了地方财政风险。据高盛的估计?2010年?，2009年底中国地方政!府负债高达7.38万亿元，占GDP总量的23%，较2008年同期增长70.4%，按6%的年息计算，2010年地方政!府至少要付出4428亿元利息。按财政部科研所的估算?2009年?，2008年底地方债务总余额在4万亿元以上，其中：直接债务超过3万亿元，约占地方财政收入的136.4%。地方财政增长的负债化现象，造成了代际间不平衡，制约了地方经济社会的可持续发展。

　　第五，地方财政出现了“依赖性”增长。1994年—2009年，全国地方财政支出由4038.2亿元增加到60593.8亿元，年均增长19.8%。而地方财政自给能力，则由1993年的1.02演化为2009年的0.53,16年间下降了48%，年均降幅0.03个百分点。地方财政支出的这种高依赖性增长，源于中央政!府的各类补助。1995年—2009年，中央对地方的补助数额由2532.9亿元增加到28695.4亿元，年均增长16.8%。以2009年为例，地方财力的59%来自中央财政的“三税”返还、财力性转移支付和专项转移支付。特别是形形色色的各类专项，占三项转移支付总量的43.3%，囊括了经济社会的方方面面，这些专项资金自下而上申报，自上而下通过部门“条条”链条向下传递，且各部门自制办法、自定标准、独立运行，并要求层层配套，而到了财力拮据的县乡级，配套大多流于形式，只能是上级给多少钱办多少事——不完全供给地方公共产品，到最后就是县均每年迎接多达数十次的各类监督审计检查。地方性资源配置的中央政!府统一安排，抹杀了居民丰富多彩的消费偏好，导致公共产品供给的低效率。地方财政这种依赖性增长，虚增了地方财政规模，妨碍了地方财政的可持续发展。

　　上述实证分析表明，当前地方财政的某些层级陷入了增长的“两难”选择：过分“激励”的棘轮作用机制，超出了帕累托改进的余地；过分“行政性”干预的增长，违背了财政经济规律。发展是硬道理，日益演进为增长是硬道理。地方财政某些有增长而无发展的增长、有收入而无财力的增长、单纯为增长而进行的“被增长”，破坏了增长的真实性、可靠性，加重了纳税人的经济社会负担，恶化了生态、资源和环境，弱化了政!府财政再分配能力，加剧了地方财政风险，扰乱了财政分配秩序。因此，从增强地方财政增长的有效性出发，实现有发展的硬增长，是“十二五”时期贯彻落实科学发展观的首要任务。

　　1995年—2009年，全国地方财政收入年均增长20.8%。在数据采集的14个年度内，1年在一位数区间增长，6年在10%—20%区间增长，7年在20%—30%区间增长。持续的高速增长，客观上做大了地方财政“蛋糕”。1994年地方财政收入仅为2311.6亿元，到2009年则提高到32580.7亿元，年均增加2018亿元，15年间增长了13.1倍。地方财政规模的扩大，相应增强了地方政!府“中观”调控支付能力，确保了政权运行、公教人员工资发放和重点、法定支出，较好地化解了体制转轨和结构调整中的矛盾和问题，弥补了市场失灵和缺陷，促进了地方经济社会的平稳运行。

　　面对后金融危机时代的巨大冲击，地方财政收入依然表现出强劲的增长态势。今年上半年，地方财政收入增速高达26.5%，预计全年收入总量有望突破“四万亿”。

　　事实上，“增长”与“发展”具有不同的内涵。“增长≠发展”，只有有发展的增长才具有可持续性。置身于地方视角，同样感受到地方财政“增长”的烦恼，并未享受到“增长”的快乐，有时甚至步入了“增长”的极限，也在不知不觉中陷入了增长“困境”：

　　第一，地方财政出现了“超能力”增长。地方财政收入GDP增长的高弹性，较好反映出这一特征。1995年—2009年，地方平均水平为1.40,14个年度中5年小于1,3年约等于1,6年大于1，总体水平大于1。这意味着地方财政的增长能力，不是构建在适度规模基础上，而是超现实、超可能的汲取。同样，地方支出财政GDP增长弹性，平均水平为1.43，也属于上述情况。上述增长是仅就地方财政预算内而言的，若将预算外、体制外的政!府收入因素考虑在内，则属于超水平分配。这种“竭泽而渔”式的增长，客观上加重了宏观税负，伤害了微观经济运行的基础，影响着地方财政的可持续发展。

　　第二，地方财政出现了“低质量”增长。2003年—2009年，地方一般非税收入由1572.1亿元增加到6445.2亿元，年均增长26.5%，比同期一般预算收入、税收收入增幅高4.4和5.4个百分点；非税收入占一般预算收入的比重也由16%提高到19.8%。非税收入的“来五去五”特性，使地方财政的“含金量”大打折扣，也就是通常所说的“数字财政”与“财力财政”之间的矛盾。如果考虑到弄虚作假等不规范行为，如拉税转税、先征后返、寅吃卯粮等，则地方财政增长质量就会进一步降低。这种不实的增长，制约着地方财政增长的有效性。

　　第三，地方财政出现了“行政性”增长。相对于经济性增长而言，这种增长模式缘于现行的财政体制压力、地方政!府间竞争和政绩考核制度。特别是1994年的分税制财政体制，选择了增量改革路径，较好确保了地方既得利益。但随着时间的推移，这种渐进式改革也表现出一定的累退性，即大量选择共享税模式，使得“基数”越垫越高，而环比增量的“增长”越来越有限，这样地方政!府就在不知不觉中步入了保“基数”之战，陷入了“基数+增长”的体制陷阱。实地调查发现，在地方政!府的某些县乡层级，为了确保完成上一年度的“基数”，自上而下层层分解指标任务，不惜牺牲生态资源环境，过分招商引资，甚至弄虚作假，形成了较为典型的行政主导性增长模式。这些华丽的数字，不只是虚化了地方财政规模，最终降低的还是地方政!府公共产品供给能力。

　　第四，地方财政出现了“负债性”增长。1994年分税制改革时，构想了较为完善的地方税体系，而后十多年不断进行的共享、暂停、取消等项改革，使得地方税税源日渐枯竭。目前，中央税为4个，地方税为8个，中央与地方共享税为7个。数量上，地方税可观，而实际上地方税收入规模(2008年)仅占全国的6.9%。地方税体系的缺失，地方政!府事权的无限度扩大，加剧了地方财政收支矛盾。《预算法》虽明令禁止地方政!府发债，实际上存在着大量变相的融资举债行为，特别是近几年地方政!府融资平台雨后春笋般地出现，加剧了地方财政风险。据高盛的估计?2010年?，2009年底中国地方政!府负债高达7.38万亿元，占GDP总量的23%，较2008年同期增长70.4%，按6%的年息计算，2010年地方政!府至少要付出4428亿元利息。按财政部科研所的估算?2009年?，2008年底地方债务总余额在4万亿元以上，其中：直接债务超过3万亿元，约占地方财政收入的136.4%。地方财政增长的负债化现象，造成了代际间不平衡，制约了地方经济社会的可持续发展。

　　第五，地方财政出现了“依赖性”增长。1994年—2009年，全国地方财政支出由4038.2亿元增加到60593.8亿元，年均增长19.8%。而地方财政自给能力，则由1993年的1.02演化为2009年的0.53,16年间下降了48%，年均降幅0.03个百分点。地方财政支出的这种高依赖性增长，源于中央政!府的各类补助。1995年—2009年，中央对地方的补助数额由2532.9亿元增加到28695.4亿元，年均增长16.8%。以2009年为例，地方财力的59%来自中央财政的“三税”返还、财力性转移支付和专项转移支付。特别是形形色色的各类专项，占三项转移支付总量的43.3%，囊括了经济社会的方方面面，这些专项资金自下而上申报，自上而下通过部门“条条”链条向下传递，且各部门自制办法、自定标准、独立运行，并要求层层配套，而到了财力拮据的县乡级，配套大多流于形式，只能是上级给多少钱办多少事——不完全供给地方公共产品，到最后就是县均每年迎接多达数十次的各类监督审计检查。地方性资源配置的中央政!府统一安排，抹杀了居民丰富多彩的消费偏好，导致公共产品供给的低效率。地方财政这种依赖性增长，虚增了地方财政规模，妨碍了地方财政的可持续发展。

　　上述实证分析表明，当前地方财政的某些层级陷入了增长的“两难”选择：过分“激励”的棘轮作用机制，超出了帕累托改进的余地；过分“行政性”干预的增长，违背了财政经济规律。发展是硬道理，日益演进为增长是硬道理。地方财政某些有增长而无发展的增长、有收入而无财力的增长、单纯为增长而进行的“被增长”，破坏了增长的真实性、可靠性，加重了纳税人的经济社会负担，恶化了生态、资源和环境，弱化了政!府财政再分配能力，加剧了地方财政风险，扰乱了财政分配秩序。因此，从增强地方财政增长的有效性出发，实现有发展的硬增长，是“十二五”时期贯彻落实科学发展观的首要任务。

　　1995年—2009年，全国地方财政收入年均增长20.8%。在数据采集的14个年度内，1年在一位数区间增长，6年在10%—20%区间增长，7年在20%—30%区间增长。持续的高速增长，客观上做大了地方财政“蛋糕”。1994年地方财政收入仅为2311.6亿元，到2009年则提高到32580.7亿元，年均增加2018亿元，15年间增长了13.1倍。地方财政规模的扩大，相应增强了地方政!府“中观”调控支付能力，确保了政权运行、公教人员工资发放和重点、法定支出，较好地化解了体制转轨和结构调整中的矛盾和问题，弥补了市场失灵和缺陷，促进了地方经济社会的平稳运行。

　　面对后金融危机时代的巨大冲击，地方财政收入依然表现出强劲的增长态势。今年上半年，地方财政收入增速高达26.5%，预计全年收入总量有望突破“四万亿”。

　　事实上，“增长”与“发展”具有不同的内涵。“增长≠发展”，只有有发展的增长才具有可持续性。置身于地方视角，同样感受到地方财政“增长”的烦恼，并未享受到“增长”的快乐，有时甚至步入了“增长”的极限，也在不知不觉中陷入了增长“困境”：

　　第一，地方财政出现了“超能力”增长。地方财政收入GDP增长的高弹性，较好反映出这一特征。1995年—2009年，地方平均水平为1.40,14个年度中5年小于1,3年约等于1,6年大于1，总体水平大于1。这意味着地方财政的增长能力，不是构建在适度规模基础上，而是超现实、超可能的汲取。同样，地方支出财政GDP增长弹性，平均水平为1.43，也属于上述情况。上述增长是仅就地方财政预算内而言的，若将预算外、体制外的政!府收入因素考虑在内，则属于超水平分配。这种“竭泽而渔”式的增长，客观上加重了宏观税负，伤害了微观经济运行的基础，影响着地方财政的可持续发展。

　　第二，地方财政出现了“低质量”增长。2003年—2009年，地方一般非税收入由1572.1亿元增加到6445.2亿元，年均增长26.5%，比同期一般预算收入、税收收入增幅高4.4和5.4个百分点；非税收入占一般预算收入的比重也由16%提高到19.8%。非税收入的“来五去五”特性，使地方财政的“含金量”大打折扣，也就是通常所说的“数字财政”与“财力财政”之间的矛盾。如果考虑到弄虚作假等不规范行为，如拉税转税、先征后返、寅吃卯粮等，则地方财政增长质量就会进一步降低。这种不实的增长，制约着地方财政增长的有效性。

　　第三，地方财政出现了“行政性”增长。相对于经济性增长而言，这种增长模式缘于现行的财政体制压力、地方政!府间竞争和政绩考核制度。特别是1994年的分税制财政体制，选择了增量改革路径，较好确保了地方既得利益。但随着时间的推移，这种渐进式改革也表现出一定的累退性，即大量选择共享税模式，使得“基数”越垫越高，而环比增量的“增长”越来越有限，这样地方政!府就在不知不觉中步入了保“基数”之战，陷入了“基数+增长”的体制陷阱。实地调查发现，在地方政!府的某些县乡层级，为了确保完成上一年度的“基数”，自上而下层层分解指标任务，不惜牺牲生态资源环境，过分招商引资，甚至弄虚作假，形成了较为典型的行政主导性增长模式。这些华丽的数字，不只是虚化了地方财政规模，最终降低的还是地方政!府公共产品供给能力。

　　第四，地方财政出现了“负债性”增长。1994年分税制改革时，构想了较为完善的地方税体系，而后十多年不断进行的共享、暂停、取消等项改革，使得地方税税源日渐枯竭。目前，中央税为4个，地方税为8个，中央与地方共享税为7个。数量上，地方税可观，而实际上地方税收入规模(2008年)仅占全国的6.9%。地方税体系的缺失，地方政!府事权的无限度扩大，加剧了地方财政收支矛盾。《预算法》虽明令禁止地方政!府发债，实际上存在着大量变相的融资举债行为，特别是近几年地方政!府融资平台雨后春笋般地出现，加剧了地方财政风险。据高盛的估计?2010年?，2009年底中国地方政!府负债高达7.38万亿元，占GDP总量的23%，较2008年同期增长70.4%，按6%的年息计算，2010年地方政!府至少要付出4428亿元利息。按财政部科研所的估算?2009年?，2008年底地方债务总余额在4万亿元以上，其中：直接债务超过3万亿元，约占地方财政收入的136.4%。地方财政增长的负债化现象，造成了代际间不平衡，制约了地方经济社会的可持续发展。

　　第五，地方财政出现了“依赖性”增长。1994年—2009年，全国地方财政支出由4038.2亿元增加到60593.8亿元，年均增长19.8%。而地方财政自给能力，则由1993年的1.02演化为2009年的0.53,16年间下降了48%，年均降幅0.03个百分点。地方财政支出的这种高依赖性增长，源于中央政!府的各类补助。1995年—2009年，中央对地方的补助数额由2532.9亿元增加到28695.4亿元，年均增长16.8%。以2009年为例，地方财力的59%来自中央财政的“三税”返还、财力性转移支付和专项转移支付。特别是形形色色的各类专项，占三项转移支付总量的43.3%，囊括了经济社会的方方面面，这些专项资金自下而上申报，自上而下通过部门“条条”链条向下传递，且各部门自制办法、自定标准、独立运行，并要求层层配套，而到了财力拮据的县乡级，配套大多流于形式，只能是上级给多少钱办多少事——不完全供给地方公共产品，到最后就是县均每年迎接多达数十次的各类监督审计检查。地方性资源配置的中央政!府统一安排，抹杀了居民丰富多彩的消费偏好，导致公共产品供给的低效率。地方财政这种依赖性增长，虚增了地方财政规模，妨碍了地方财政的可持续发展。

　　上述实证分析表明，当前地方财政的某些层级陷入了增长的“两难”选择：过分“激励”的棘轮作用机制，超出了帕累托改进的余地；过分“行政性”干预的增长，违背了财政经济规律。发展是硬道理，日益演进为增长是硬道理。地方财政某些有增长而无发展的增长、有收入而无财力的增长、单纯为增长而进行的“被增长”，破坏了增长的真实性、可靠性，加重了纳税人的经济社会负担，恶化了生态、资源和环境，弱化了政!府财政再分配能力，加剧了地方财政风险，扰乱了财政分配秩序。因此，从增强地方财政增长的有效性出发，实现有发展的硬增长，是“十二五”时期贯彻落实科学发展观的首要任务。