郑风田：大旱暴露出的真问题

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郑风田

中国人民大学

 

大旱暴露出农田水利设施年久失修的困局

一次大旱为什么会带来那么大的动静？按道理，干旱，浇水就是了。庄稼与人一样，人渴了，赶紧喝水，庄稼渴了，农民们为什么不给庄稼喂水？我想原因可能有三：其一是先喊一喊，让中央重视，多拔点抗旱款再浇；其二是没水可喂；其三是有水也不舍得喂。

我倒希望是第一种情况，因为最少还是有水可用的，但可能性有多大？农民们知道，庄稼与人一样会渴死的，所以他们不会为了一个不知何年何月才能到手的抗旱款而坐让庄稼死的。

而第三种情况，即农民给庄稼喂不起水，现在应该不会出现，但几年以后还真有可能出现。因为水利部门目前正在搞用水收费制度改革，美其名曰唯有这样才能节约用水，其实后面是巨大的部门利益。水利主管部门忘了最重要的一条：如果农民用水浇灌的作物能够赚到钱还可以，但现在种粮基本上没有多少利润。估计要是真让农民掏钱来买浇灌，会出现有水农民也不舍得灌，庄稼只能等死了。

最有可能的就是第二种情况了，也就是无水可浇，无水可灌。为什么会会出现这种情况？举个最简单的例子，以这次干旱比较严重的河南南部为例，在许多村庄，过去都会有许多水塘。在雨季时可以贮水，旱季时可让水抽出浇庄稼，我国是一个降水有明显季节性的国家，这个东西很好。但现在你去看一看就很少能够看到水塘了，因为30多年，没有人出维护，大家各干各的，没人会维修水塘，在水土流失下自然YU泥都平了。于是出现下述景象：雨季由于没有贮水的地方很容易涝，下了雨大量的水就随着河道流到大海里去了，而旱时则无水可用。最重要良性的蓄水池没有了，这是近年来农村丢掉的最宝贵的东西。农民们在国家的支持下打了不少井，但又出现一个奇怪现象，你先打五十米的井，我后来在周围打100米，前者的井就会变成废井一个，如此循环。比统计量来看，井是不少。但又有多少能够派上用场？

大旱暴露出我国农田水利设施建设存在的真问题：多年的投入欠帐与制度缺失，许多农田水利设施年久失修；种粮的比较利益低下使农民不愿意进行水利投资，也难以投资；取消的“两工”制度也使农民即使在农闲时也难以组织劳动力对农田水利设施进行整修；国家对水利设施只投大江大河建设，到农民田头的最后几公里无人问津等等。这些原因使不少地方的农田水利设施在关键时掉链子，无法承担更大一点的干旱风险。在风调雨顺时还能头面人凑着用，但一遇到大旱就无能为力了。

 

30年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势

从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业和农村的持续稳定发展。

我国农田水利事业的发展主要集中在50~70年代，80年代以前的水利建设对农业经济增长的有重要作用，取得了巨大的成绩，全国建设了3万多座大中型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农田水利建设,公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。

改革后，政府主要从城市和工业获取利益，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒疏。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励，常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。

 

农民不愿意在低效益的农田上投入更多的资金修建水利设施

大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农业的机会成本大幅度上升，这种现实情况虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征，但由于根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的的内在机制，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方式难以重新恢复。

比较利益低使农田水利修建等社会动员机制难以启用。从社会资源动员角度看，缺乏有效的动员机制，资金来源单一，筹资困难。目前我国农村农田水利设施的投入主体依然是以政府为主，很难形成一种有效机制来调动农民自身的资源投入，以及其它社会资源的参与。在目前县乡地方财政普遍吃紧的投入约束下，这不能不说是一个亟待解决的严重问题

 

“两工”取消，乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能，使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。

上世纪九十年代以来，财政压力下造成政府与农民之间的矛盾大量爆发，进一步增加了农村公共投入的困境。随着九十年代后期农业两税征收方式改变为“户交户结”，传统农区大多数农村公共财政获取的成本增大，导致普遍欠税和公共负债逐年递增，特别是“三提五统（三项乡统筹和五项村提留）”和“两工（劳动积累工和义务工）”完全取消的政策，相当于把乡村财政支农的基础抽掉，并清除了乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能，客观上使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。我国90年代以来在小农经济的经济基础之上构建了高成本的政府上层建筑，造成县以下乡村基层公共负债近万亿，甚至使得任何上级资金都可能成为基层政府应对开支和偿付债务的来源。

分散的原子化农民而比较利益执水利设施的外部性而缺乏投入激励。尤其税费改革后，取消了义务工和劳动积累工改为一事一议制度，这种干涉村民自治内涵的由政府自上而下供给的制度缺乏后续政策，对过去依赖于“两工”来维护的基层农田水利设施的影响尤为明显。长期以来，我国农田水利基础设施的维护是以农民提供义务工的形式提供，随着传统农区小农经济全面恢复，农民个体对农田水利基础设施的维护投人与自己的预期收人的不确定性预期相关度提高，农民在维护中存在搭便车和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下。

 从国家层面看，政府过分重视“大江大河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”。

由于建于上世纪六七十年代的渠系工程老化失修，干支斗毛渠道输水不畅、跨塌渗漏严重、引水能力不足使得末端渠系配套不完善成为许多地区影响农田用水的一大关键问题。末端渠系不配套导致即使有水也到达不了目的地，或是用水效率低下、用水成本提高。

而且，目前各地在兴建水利设施时，对能够发电等有经济收益的水库投资比较热心，但对主要以农田水利灌溉为主的水库建设积极性不高，这主要是因为农灌水库的比较利益低。