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2010年06月19日 10:59 降蕴彰 经济观察报
本报从国家林业局、发改委、财政部方面获悉，备受外界关注的国有林权改革实施方案近期内将正式对外公开，这预示着，在我国集体林权改革取得成果之后，新一轮的国有林改将全面正式启动。 此前，国有林改只是在黑龙江省伊春市试点，试点面积为8万公顷。不过，财政部农业司副司长褚利民、发改委农经司的副司长吴晓松都向本报表示，“伊春林改模式”并非未来国有林权改革的方向。 他们透露，在即将出台的方案中，除去与集体林改一样强调“明晰产权”外，还突出强调要实行“政企分开”。 伊春模式是与非 2006年6月16日，经国务院批准，伊春成为我国国有林权制度改革的首个试点，按照中央的要求，伊春国有林权改革试点，是在不改变林地国有性质和用途的前提下，选择8万公顷的国有商品林试点林地，由林业职工家庭承包经营，把林地的经营权、林木的所有权和处置权交给职工。承包经营期限为50年。 伊春林改四年来，最受官方肯定的一点是，通过林权改革，“使得当地林场职工增收致富的渠道进一步拓宽，加快了奔小康的步伐”。 据伊春林改经验介绍，林权制度改革后，承包职工通过发展林下经济和家庭经济，涌现出一批木耳、香菇、药材种植和狐、鹿、林蛙、野猪等特色养殖大户，年均增加收入3500元以上，林下经济净收益预期增长达到42.18%。 对于伊春林改通过发展林下经济和家庭经济的经验和做法，中国林业经济协会秘书长陈根长总结为“离林致富”。他告诉记者，根据林业经济协会调查掌握的数据，综合集体林改和国有林改的情况，目前国内80%的林农和林场职工都是靠“离林致富”。 不过，在陈根长看来，现在林农和林场职工选择离林致富，我国林业肯定不能兴旺。他分析，目前的情况是，林农和林场职工或者选择在林地种木耳、种香菇、种药材，甚至种粮食，或者选择搞特色养殖，心思根本不在养林护林上。 在任职中国林业经济协会秘书长之前，陈根长的身份是国家林业局政策法规司司长。 相关部委主抓国有林权改革的官员对伊春模式也是颇多看法。 “事实上，国家林业局对于‘伊春林改模式’这种经营模式一直存有很大异议。”一位知情的林业专家称。 据悉，对于伊春改革成果中被掩盖了的很多问题，国家林业局多次派出人员和专家组通过进行实地调查，做了评估，已经掌握了很多事实依据。 而在褚利民看来，“伊春林改模式”首先真正需要解决的是政企合一的体制弊端，解决企业又管资源又管采伐，职能不清的状况，但伊春改革回避了这个主要的矛盾，“他们的改革是把国家的林权分给个人，实际上是私有化的过程，实现私有利益，这完全没有找到问题的关节点。” 褚利民告诉本报，国务院确立伊春林改的初衷，是在不改变林地国有性质和用途的前提下，把部分国有商品林试点林地，分给林业职工家庭承包经营，然后“国家给承包职工一些补偿和管理费，并让职工来发展林下经济”，这样，“既起到保护森林生态效应，又提高了林区职工收入”，实现双重目的。 但伊春林权改革过程中超越了中央规定的很多界限，比如，“他们把国家的公益林也分了”；更重要的是，林地并没有真正分给职工——“表面上看80%是分给了职工，但从获得林子的面积来看，实际上80%的面积是分给了外人”。 “说白了，他们就是钻了国家资源管理的空子，完全回避了体制本身的问题，该改革的没去改，不改革的去改，造成国家资源和财产的大量流失。”褚利民明确表示。 新方案 在即将出台的新方案中，重点强调的“政企分开”正是伊春试点中未解决的问题。 而这，也是难点所在。 由于长期积累，导致国有林权体制本身存在很大问题，各种矛盾错综复杂。截至目前，国家林业局并没有一套垂直的资源管理体制，对国有森林资源的管理和监督多是通过省和地方政!府实施。这样，我国森林资源的实际控制权被各地方与部门条块分割，国家的整体权益基本得不到维护。 虽然我国《森林法》明确规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”然而“国家”毕竟是一个抽象的概念。森林资源属于国家所有，而究竟谁又代表“国家”呢？是国务院？国家林业局？还是地方政!府？他们之间到底有哪些权利、责任和义务？依据先行的市场经济体制，中央政!府和地方政!府是两个不同的法人，他们共同拥有国家利益，又分别拥有不同的私权、财产所带来的利益。 更为复杂的是，我们国家有4800多个国有林场，长久以来一直实行事业单位企业化管理。可以说，政企不分，是造成国有林产权界限不清晰的主要原因。政企不分的结果是，使得本应该是企业但却承担大量的包括公检法、文教、卫生等政!府和社会功能。 与其他省份的林业职工属于事业单位编制不同，伊春的情况又显得复杂，伊春林业职工是国企身份。在伊春，市政!府即伊春市林管局，伊春的市长，也是林管局局长。伊春林管局下属的17个国有林业局中有13个是政企合一。 政企不分导致机构臃肿，人浮于事，效率低下。褚利民告诉记者，仅仅黑龙江森工总局就有2000多名处级干部，庞大的行政管理费使得企业很难承担下来。“所以说国有林权改的正确路子，就是要在精简机构，减少管理级次的基础上，首先实现政企分开。”在这个前提下，进一步把政!府资源管理与采伐企业分开。 按照褚利民的说法，实行政企分开后，国家林业局将代表国家实行国有林管理，编制国有林经营方案，对林业系统和林业企业实行监督管理。这样，“林业系统管理资源，企业纯粹就是采伐企业；采伐企业与施工队一样，通过招投标参与竞争采伐，采伐后的木头与企业没有关系，卖木头与资源管理人没关系”。“国有林改最终要实现这条路子。” 国家林业局的一位官员也表示，简单地说，推进政企分开就是，“把政!府该做的事情与企业该做的事情逐步划分清楚”，“不断强化政!府，不断培育市场主体”。 该官员还表示，虽然新一轮国有林权改革面临的问题多，难度大，但国有林权改革已经迫在眉睫，“不能再一直拖下去”。而对于“伊春林改模式”，认为“太复杂，不方便发表意见”。 不过，在陈根长看来，对于未来国有林权改革的方向，他认为政企分开是一个改革的内容，但不是关键，“目前我国国有林权改革的关键点在于，要尽快取消育林资金政策，放宽限额采伐政策”，在此基础上，真正落实林业生产经营者的财产权、经营权和处置权。 | 
发表于 2010-6-20 13:28:00