扶贫款该由谁来花? 茅于轼

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扶贫款该由谁来花?

    茅于轼

            《一个经济学家的良知与思考》全书68篇文章之一

    我国绝大部分的扶贫款是由政府经手花的。效果怎么样?大多数

    人认为不怎么样，效率很低，漏损很大。一般认为这是官员们素质不高，

    应该加强教育，提倡廉政，改进党风来解决。但是我以为这种分析有

    缺点，没有把问题看透，没有看到这是制度的问题。制度设计不对头，

    再好的官慢慢地也会变坏。

    我国绝大部分的扶贫款是由政府经手花的。效果怎么样?大多数人认为不怎么样，效率很低，漏损很大，许多钱花去盖豪华办公室，买豪华轿车，请客吃饭，公费旅游，甚至于贪污掉了。一般认为这是官员们素质不高，应该加强教育，提倡廉政，改进党风来解决。但是我以为这种分析有缺点，没有把问题看透，没有看到这是制度的问题。制度设计不对头，再好的官慢慢地也会变坏，所以要从制度经济学分析着手去解决问题。

    弗里德曼教授在《自由选择》一书中，和电视制片人维尔森一起提出了一个花钱的制度分析模型。即“由谁花谁的钱”。他们用一个矩阵来表示。说明用谁的钱为谁花有四种不同的组合，

    第一种情况，是用自己的钱为自己花。比如在超市为自己买东西就属于这种情况。既要节省着花，又要花得有效。第二种情况是用别人的钱为自己。比如一个月可以报销书报用款l00元。自己不会为别人节省，一定把钱全部花完，即使不需要也不会省下来。虽然买的书一定是自己比较需要的，但是因为有用款的限制，不花白不花，难免发生浪费。第三种情况是用自己的钱为别人，比如送人一件礼品，用的是自己的钱，一定会省着花。但是是为了别人，所以就得猜别人需要什么，往往猜不准，买了一件别人没用的东西，造成浪费。最后一种情况，是用别人的钱为别人。这种情况最糟糕，既没有数量的约束，目标又不明确，往往把钱花糟蹋掉了。这正是扶贫款使用的情况。国家拨多少钱就花多少钱，不管需要不需要，总是越多越好。大家都争扶贫款，钱到手之后，因为不知道穷人到底缺什么，往往搞了一些中看不中用的工程。穷人受益不明显，更不用说还可能有贪污腐化等种种毛病。

    扶贫款必定属于第四种情况，即用别人的钱为别人花。这是没有办法改变的，是中国也好，是美国也好，都是如此；是政府来花扶贫款也好，是私人的慈善机构来花也好，也都一样。所以扶贫款往往使用中问题多多。怎么办?只有一条路，就是加强监督，加强管理。从监督和管理来看，政府用款和私人慈善机构用款有很大不同。政府是很难受监督的地方，一般而言，只有政府自己监督自己。这就发生谁来监督监督者的问题。由百姓来监督，成本非常之高。很少有人愿意吃力不讨好去监督政府。以一个弱势的个体去监督强势的政府，几乎是不可能的。个别人不自量力去监督政府，搞得头破血流。在我国也不例外。所以最好的办法是由民间团体来用扶贫款，而由政府来监督。这样就变成强势机构监督弱势机构，关系就顺过来了。当然政府作为监督者，由谁来监督它的问题还是没解决。不过这是一个政府设计的专门问题，不属于扶贫问题。

    然而现在的趋势看不出有任何朝这方面发展的样子，政府还是想把钱攥在自己手里，不愿意让民间的非政府组织分配更多的资金。虽然国务院出台了基金会的登记办法，但是离实施还差得远。从税务优惠方面看，只有捐款给国家办的扶贫组织可以获得豁免。甚至于本应该由国家负担的款项也鼓励民间来出资。比如培训法官，本来就是政府的事，但捐款于此可以得到税收豁免。而真正的民间扶贫捐款却得不到免税优惠。政府的思路还是由政府花钱，不愿意让民间组织拿钱去做扶贫工作。政府还把民间扶贫看成是善款的竞争者。捐钱的人把钱捐给了民间慈善机构，给政府捐的钱就减少了，所以不愿意鼓励民间慈善事业的发展。尽管这一点不好公开说明。的确，如果出资人有自由选择的机会，他们多半会把钱捐给民间组织，因为民间组织好监督，好管理。

    当然，手里有钱肯定是痛快的事。现在的扶贫办在各级政府中算是油水比较多的部门。要改变这种状况，把钱交给民间机构去花，还很不容易。这个转变必须由上面发动，光是下面着急是一点用处都没有的。当然，这个转变必定有一个过程，并不是马上就可以完成的。有些钱，比如搞真正能起作用的扶贫工程，由政府管理可能比较好，至少在短期内是如此，因为政府已经有不少经验，但是对极端贫困户的救济款应该首先交给民间机构去发放，由政府或者其他民间机构来监督。